【台湾环境运动】迈向公民运动:台湾环境运动的晚近发展
2015.12.02

撰文:何明修



台湾的环境运动风潮发轫于政经结构剧烈变迁的八○年代中期,饱受工业污染之苦的民众、具有国际视野的专业中产阶级(记者、作家、大学教授)共同创建这股影响深远的社会力。在当时,国民党的长期戒严统治也受到国内外的挑战与质疑,反对运动在1986年创立了民进党,正式打破了党禁的限制,同一时间,鹿港反杜邦运动也正如火如荼地开展。隔年,这项由地方所发起的环境抗议,成功地迫使美国化工业大厂放弃设置二氧化钛厂的投资计画。这场意外的胜利开启了本土环境运动的潮流,而当时正处政治转型的台湾也立即浮现了一个新的政治与社会分歧。如果说,过去的国民党打压民主、扶植高污染产业,而轻忽了民众承受污染代价,那么新崛起的政治反对派就很有可能会站在环境保护的立场。


环境运动与民进党的结盟

在先进国家,环境运动的草根化出现于六、七○年代。当时,旧有的左派与右派政治分歧已经获得相当的缓解,福利国家的出现也在一定程度上消解了既有的阶级冲突。由此,环境运动与其他的反战、性別运动等,超脱于既有的左右政党政治对立框架,一起被称为所谓的 “新社会运动” 。相对于此,在后进发展的台湾,环境运动浮现的历史时刻与民主转型高度重叠,这导致台湾本土的环境运动有著高度的政治化与政党化色彩。八○年末期是这种政治化特征最明显的时期,在1988年的反核四运动、高雄后劲反五轻运动(1987-1990)、宜兰反六轻运动(1987-1990)等几场全国关注的重大环境运动中,都可以看到民进党政治人物的参与。因此,这些引发环境争议的开发案往往带有浓浓的政党气息,呈现出国民党支持发展、民进党反污染的对立样貌。事实上,一直到九○年代初期之前,民进党自身都还没有完全转化为体制内的反对党,经常发起大型的街头抗议。如此一来,一般人总是将群众运动、反污染抗争与民进党联想在一起。这种刻版印象的认知,似乎也不是完全没有道理。


1992年,民进党首度在立法院改选中,取得了三分之一的席次,在隔年的县市长选举中,也取得了六席。台湾的两党政治开始获得确立,民进党不仅放弃了街头抗议,也开始以取得全国执政为目标,如此一来,其主事者就不得不淡化外界所加诸的 “反商” 标签,以向中间靠拢。除了来自民进党转型的推因,台湾环境运动在九○年代中期之后,政党色彩逐渐淡化,还有其他的拉因。首先,台湾的环境立法日益完备,开启了地方民众与NGO的公共参与管道。举例而言,环境影响评估法在1994年完成立法,从此之后,许多重大开发案的争议处理就是透过这个管道来处理的,反对阵营在环评审查会上据理力争,以取得审查委员的支持。例如,台南反滨南工业区运动(1995-2000)在环评会的攻防就持续四年多之久,最后,国民党虽然在2000年下台之前,匆忙地通过该案的环评审查。但是,两家开发业者(东帝士、烨隆)已出现财务危机,接连倒闭或是被并购,环境运动还是用环评机制延迟了这项问题重重的开发案。


其次,九○年代的台湾环境运动也逐渐由街头抗争移转至社区经营。随着社区营造、社区大学的出现,运动者不再只是关注反对开发、赶出污染,而是试图更深层地改造基层人民的日常生活。其中,发轫于1992年的美浓反水库运动是最典型的例子,在地的运动者除了反对有风险危害的重大工程,还投入客家文化复振、农村改造、社区大学等议题。


因此,在2000年首度政党轮替之前,环境运动与民进党原先密切的关系已经淡化许多。在某些环境争议上,民进党甚至出现了分歧的态度,举例而言,民进党籍县长支持滨南工业区之开发,但是当地所选出来的民进党籍立法委员却是反对运动的主力。同样,在1998年的拜耳事件中,民进党籍县长坚持要发起公民投票,让地方反对民意能获得真正的呈现,但是党中央却忧心外资与工商界的反弹,试图以民意调查来取代公投。然而,尽管民进党这个政治盟友变得越来越不忠实,但在国民党已高度地往支持开发的大财团与地方派系靠拢之际,环境运动者仍是需要仰赖民进党的政治实力。在1996年,一部分环境运动者筹组台湾绿党,其中很大的原因即是着眼于此。


民进党执政时期的环境运动

在陈水扁执政期间(2000-2008),台湾的国家与社会关系出现了重大的转变,政府部门行动能力大幅弱化,其原因包括民进党未能掌握国会的多数席次、亲国民党官僚的抵制。2001年出现了罕见的经济负成长,这也使得许多民进党承诺的改革被搁置,其中最明显的例子是2000-2001年间民进党中止争议已久的核四工程,结果受到在野党控制的国会杯葛,最后在一百天停工后,又重新复工。在2003年,国会也删除了马告国家公园的预算,使得这项台湾森林保育运动者积极推动的项目也以失败告终。


民进党的上台也使得既有的政策参与管道更为开放,过去在街头抗争的环境运动者有机会直接参与决策,甚至是掌握权力。在陈水扁任内,两位台湾环境运动的发起领袖(林俊义、张国龙)曾出任环保署长。透过国家永续发展委员会、非核家园宣导委员会等机构,环境运动者获得更深入的参与管道。甚至2006-2008年的环评审查会中,多位资深的运动者被任命为审查委员,他们成功地阻挡许多有重大开改争议的工程。


然而,尽管取得这些参与管道,民进党整体的政策取向仍旧是从改革转向保守,采取了与国民党靠拢的开发主义意识型态。在2001年之后,陈水扁喊出 “拼经济” 、“发展发展优先、社会福利暂缓”。在2004年的选举中,民进党更高举“新十大建设”,以“建设牌”来吸引选票,在2006年更高举“大投资 大温暖”的计画。如此一来,许多后来引发环境抗争的开发项目,例如苏澳花连高速公路、中部科学园区、国光石化等都在民进党执政时期推出。


晚近环境运动的新方向

在2008年,马英九带领国民党重新取得执政,也终结了环境运动与民进党之间长达八年的复杂纠葛。在台湾第二次政党轮替之际,环境运动的前景看似非常悲观。在野的国民党依然采取重开发、轻环境的立场,在2008年选举中,马英九主强力的主打经济成长诉求,包括633方案(平均每年经济成长率6%、失业率降至3%以下、2016年平均国民所得达3万美元),以及 “爱台十二建设” 。另一方面,经历了执政时期的转向,民进党也很难再获得环境运动者的信任。较早成立的环境团体(例如1987年的台湾环境保护联盟)与民进党或多或少有些 “革命情感” ,因此虽然他们对民进党感到失望,也还是会避免公开批评。可是,那些较晚近才成立的环境团体(例如2000年的绿色公民行动联盟、2007年的地球公民协会、2008年的台湾农村阵线),对于民进党就会采取较为批判的态度。


从2008年来看,保守政党的上台,以及运动策略路线上的分歧,似乎预示著环境运动暗淡的前途。然而,事后证明晚近八年来,台湾反而激发出强而有力的环境运动风潮。反对农地强制征收与工业区的开发案(例如苗栗县的大埔案),演变成全国关注的政治争议。环境运动更开拓新的法律战场,在台中县的中部科学园区第三期、台东县的美丽湾渡假村、台南县的永扬垃圾场案中,官方的环评结果不是被行政法院裁定无效,就是伪造环境影响说明书的业者被判定有罪。执政党所积极推动的离岛观光赌场,也被澎湖县民以公投否决。为何会出现这些重大的胜利?


简单地说,在2000年之前环境运动依赖广大的群众动员作基盘,例如反核、反滨南、反美浓水库等。无论实际上是否已经发生,受害者意识都是最重要的动员媒介。在民进党执政时期,环保团体转向采取体制内的策略,但是其成效却十分有限,同时他们也意识到官方决策体制的保守性格,因此决定撤出国家体制,寻找新的战场。用台湾近年来热门的语汇来说,环境运动开始转型为所谓的 “公民运动” ,能够在既有的蓝绿政党对立之外,动员出新的支持力量,也越来越有办法将他们的诉求传递给更广大的群众,如此一来,政党被迫要去迎合支持环境保护的民意。在接下来的部分,我将以反国光石化运动与晚近的反核四运动来说明这样的发展。


案例一:反国光石化运动

国光石化是晚近台湾规模最大的工业开计画,这项官民合股的投资案在2006年拍板定案,预定在云林县台西乡以填海造陆的方式,兴建工业港、炼油厂与石化设备。在2005年京都议定书生效后,民进党政府决定推动这项高耗能、高排碳、高污染的计划,受到环境运动者严厉的质疑。然而一直到民进党下台之前,反对者都处在孤立无援的状态,当地的地方派系一面倒地支持开发,将面临生计剥夺的浅海养殖渔民通大多都是年纪甚长,很多人宁愿拿赔偿费用当作他们的退休金。在国民党在2008年3月胜选前后,国光石化决定北移设厂场址,越过浊水溪,改为彰化县大城乡,而取得执政的国民党也很快地表明,全力支持这项开发计画。


台西与大城都是滨海的穷困村落,也就是台语所谓的 “风头水尾的歹所在(坏地方)” ,长期青壮人口流失,不识字的老人比例偏高。理所当然的,高污染业者选择在此投资,多少也是著眼于当地居民比较有可能牺牲自己的环境权益,以换取生计的改善。然而,在2009年之后,在地的反对势力开始浮现,彰化环保联盟强调白海豚保育的重要,彰化医界联盟则是积极宣传PM 2.5的危害,以反空污号召更多人的关注。附近的蚵仔(牡蛎)养殖渔民以往就有多次的抗争经验,也开始组织自救会反对国光石化。


除了地方力量的动员,更重要的是反国光石化运动取得了都市中产阶级的支持。在2010年初,环境人士发起一项环境信讬运动,以 “抢救浊水溪口湿地” 征求公民连署,向国有财产局购买国光石化预定开发的场址,结果获得八万多名民众支持,其中绝大多数是来自大台北地区的居民。接下来,有上千名学者连署反对国光石化设厂,艺文界也以诗文、歌谣的创作,来表达湿地保育的重要性。最后,青年学生也加入这场规模越来越大的运动,他们在各校园演讲,召唤更多的生力军加入。最后,在2011年4月,马英九召开记者会,表示不支持国光石化在彰化设厂,正式为这项争辩已久的开发划上休止符。


从事后来看,反国光石化运动创造了重大的历史胜利。国光石化本来是国民两党都支持的,但是后来却遭到了两党一致的反对。在充满政党对立的台湾,这样转变并非常见的现象。追根究底而言,反对者除了取得地方支持,更以环境信托、学界与艺文界动员等方式,取得了都市中产阶级的支持,迫使政治菁英的计算必须重新调整。为了因应2012年的总统大选,参与民进党初选的苏贞昌与蔡英文纷纷表态反对,如此一来,面临连任考验的马英九也只得修正立场,转而跟进。


案例二:晚近的反核四运动

前面提到,台湾的反核运动是在八○年代末期正式登场,其中最主要的争议是自从八○年代初期就开始规划的第四核能发电厂。虽然民进党党纲中有反核条款,但台湾反核运动却是在其执政时陷入长期的低潮。在2001年,民进党决定核四工程复工之后,还曾连两次主动追加预算,俨然放弃了原先的立场。随着拥核的国民党班师回朝,核四的完工与商转看起来已经是无法阻挡的结果,事实上,国民党还曾打算在2012年提前运转,作为 “中华民国建国的百年贺礼” 。


促成反核运动重新再出发的契机是2011年3月的日本福岛事件,停摆十年的反核游行立即在台北街头重新登场。福岛事件对于台湾人民的冲击很大,一方面,核四厂的两座反应炉是日本制造的;另一方面,由于日本是举世公认工作严谨的国家,如果连他们都无法因应天然灾害所引发的核能事故,那么倍受质疑的台电公司要如何取国人的信任?事实上,台电公司之前的宣传都强调,他们的安全防护是向日本东京电力公司学习的;然而,在福岛事件之后,台电却宣称他们的安全设计比东电更完备。因此,福岛事件在台湾催生出新的反核团体,例如由专业中产阶级妇女所组成的妈妈核电厂监督联盟、由作家、导演与艺人所推动的 “反核四五六运动” ,一些大财团(例如长荣)也表明了反核的立场。


在2013年初的民意调查显示,约58%-69%的民众反对核四兴建,只有18%-25%持赞成的态度。在高涨的反核声浪之下,传统上拥核的国民党也出现分裂,当时的新北市长朱立伦、台北市长郝龙斌、想要参选台北市长的丁守中都表态反对核四兴建。江宜桦在2013年接任行政院长的职位,他企图以 “鸟笼公投” 的政治策略来抵制反核民意。由于台湾的公投法规定,要有过半的投票率,公投议案才能生效。因此,即使立法委员提出 “反核四公投”,只要国民党说服其支持者不要去投票,那么就算有49%全国选民参与公投,而且全部都是投反对票,反核四运动就一样是失败。很明显地,这是原本反公投的国民党所使出的政治险招,不只要化解反核运动的攻势,同时也能将民进党一同陪葬,因为后者也曾在2012年提出类似的主张。


尽管如此,2013年三○九的反核大游行创造了空前的记录,台北、台中、高雄、台东约二十二万人走上街头。同时,在环境运动的压力下,民进党下令参与的党公职人员不得携带个人或政党的旗帜。事实上,在2013年夏天的立法院临时会,国民党原先打算以人数优势通过核四公投案,但是由于洪仲丘命案引发强大的白衫军抗争,临时会最后只有处理军事审判法的修正案,核四公投案没有通过。对于国民党政府而言,没有核四公投就维持核四续建的现状,而且根据进度,最快在隔年核四可以插入燃料棒进行运转。


出乎意料的是,在2014年出现一波更强大的公民运动风潮。由于两岸服务贸易协定被认为是 “黑箱” 作业,太阳花运动占领立法院长达24天。在落幕不到两周的时间,前民进党主席林义雄展开禁食抗议,要求核四立即停工。事实上,这并不是林义雄第一次为核四禁食,但是乘着太阳花运动卷动的风潮,全国各地兴起各式各样的抗议活动。在4月24日林义雄禁食第三天,国民党政府重新打出公投牌,主张 “核四先完工、再安检、由公投决定是否要插燃料棒” 。到了27日禁食第六天,国民党党政高层紧急会议后决定,“核四一号机不施工、安检后封存;二号机全面停工” 。


在2001年,核四第一次停工引发了国民两党的政党对立;然而,2014年的停工却是朝野的共同决定,这其中最大的改变就是反核人士取得跨越蓝绿的支持,公民运动的浮现为环境运动带来更强大的政治影响力。


放眼2016年非常有可能发生的第三次政党轮替,公民运动仍是有进一步深化与扎根的机会,接下来将如何进一步重新形塑台湾的政治风貌,是值得观察的面向。